Por Javier Tejedor
En el contexto de la Monarquía parlamentaria definida en el artículo 1.3 de la Constitución Española, la actuación del Rey como Jefe del Estado está sometida a un sistema de relaciones constitucionales con el Gobierno.
Recientemente ha surgido un debate sobre la autonomía del Rey para viajar a Ceuta, sin necesidad del permiso previo del Gobierno.
Es común pensar que todo acto del Rey requiere el refrendo del Presidente del Gobierno o de sus ministros, conforme al artículo 56.3 de la Constitución Española. No obstante, este requisito constitucional no puede interpretarse como un límite absoluto que condicione la movilidad o la presencia del Rey en cualquier parte del territorio español. La Constitución no impone expresamente la necesidad de autorización previa del poder Ejecutivo para que el Jefe del Estado pueda acudir a Ceuta o a cualquier otra comunidad autónoma.
Esta cuestión debe analizarse desde la condición de Rey como Jefe del Estado en una Monarquía parlamentaria de acuerdo con la Constitución Española, considerando los artículos 1.3, 56.1, 56.3, 61.1, 62.h, 64 y 97.
La Constitución Española es la norma suprema del ordenamiento jurídico español. Lo que significa, que:
· Todas las demás leyes y normas deben respetarla.
· Los poderes públicos están sujetos a ella.
· Los derechos y libertades reconocidos constitucionalmente tienen una protección especial.
El punto de partida para realizar el análisis, es el artículo 1.3 de la Constitución Española que dice literalmente:
“La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”.
Dicho artículo define a España como una Monarquía parlamentaria, lo que implica una distribución clara de las funciones constitucionales entre el Rey y el Gobierno. Aunque el Rey es Jefe de Estado, su actuación siempre debe enmarcarse dentro del sistema democrático y constitucional. Sin embargo, como garante de la continuidad y unidad del Estado, tiene un papel institucional que no se limita meramente a las funciones ordinarias del Gobierno.
Ceuta forma parte integrante de la Nación española, dentro de su indisoluble unidad, conforme al artículo 1 de su Estatuto de Autonomía.
El artículo 1 del Estatuto de Autonomía de Ceuta (Ley Orgánica 1/1995) establece:
«Ceuta, como parte integrante de la Nación española y dentro de su indisoluble unidad (…)».
El papel del Rey como símbolo de la unidad nacional y permanencia del Estado trasciende a la mera ejecución de actos formalmente refrendados. En su condición de símbolo de la unidad territorial y continuidad histórica del Estado, su presencia en Ceuta adquiere una dimensión institucional y simbólica fundamental, que no puede ni debe supeditarse a criterios de conveniencia política o autorizaciones gubernamentales.
Ceuta, como parte inseparable del Estado español, goza de igual representación por parte del Jefe del Estado que cualquier otra región. El Rey, en tanto garante de la unidad nacional, tiene el derecho y deber constitucional implícito de desplazarse libremente dentro del territorio para reforzar este vínculo.
Desde el propio Estatuto, Ceuta aparece jurídicamente integrada en la Nación española y del territorio del Estado español, cuya unidad y permanencia simboliza el Rey en los términos del artículo 56 de la Constitución Española, en su apartado 1, que dice textualmente:
“El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”.
Por ello, dicho artículo 56.1, configura al Rey como Jefe del Estado y símbolo de su unidad y permanencia.
En consecuencia, la presencia del Rey en Ceuta puede encuadrarse en su condición constitucional de Jefe del Estado y en la función simbólica de representación de la unidad y permanencia del Estado español. Esta función no se limita a la actuación ejecutiva o gubernamental, sino que posee una dimensión institucional y representativa propia de la Jefatura del Estado.
Ni la Constitución, ni el Estatuto de Autonomía de Ceuta establecen una autorización específica para que el Rey pueda desplazarse a la Ciudad. Tampoco existe en el Estatuto una potestad de la Ciudad de Ceuta para autorizar o impedir la presencia del Jefe del Estado en su territorio.
Por ello, desde una perspectiva estrictamente constitucional, la visita del Rey a Ceuta forma parte de las posibilidades inherentes al ejercicio de sus funciones como Jefe del Estado y símbolo de la unidad y permanencia de España, sin que exista una previsión normativa que subordine específicamente su desplazamiento a Ceuta a una autorización previa de las autoridades de la Ciudad.
El artículo 56.3 de la Constitución Española que dice exactamente:
“La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65, 2.”
El argumento que utilizan quiénes defienden que el Rey no puede acudir a Ceuta, lo basan únicamente en un apartado de un artículo de la Constitución Española. Concretamente utilizan el apartado 3, del artículo 56 de manera aislada, al margen del conjunto de las funciones constitucionales atribuidas a la Corona.
Esta interpretación no tiene en cuenta el contexto del propio artículo que es de posible responsabilidad que se pudiera cometer al realizar un acto. Es decir, derivar la responsabilidad penal del Rey ante la realización de un acto. Y por supuesto, no tiene en cuenta el conjunto de las funciones constitucionales atribuidas a la Corona dentro del modelo de Monarquía parlamentaria establecido en la propia Constitución Española.
Pero además, el Tribunal Constitucional ha explicado que la función esencial del refrendo es trasladar la responsabilidad del acto del Rey a la autoridad que lo refrenda. Por tanto, es un mecanismo traslado de responsabilidad penal y, no una cláusula general de subordinación personal de cualquier acción que realice el Rey al Gobierno, ni se desprende de ello que el Gobierno disponga de un poder general para autorizar o prohibir los desplazamientos del Monarca, ni aparece en la Constitución como una autorización general de todos los movimientos o desplazamientos físicos del Jefe del Estado. El refrendo responde a la pregunta de quién responde por un acto constitucional del Rey.
Lo mejor para entenderlo es ver con un ejemplo a lo que se refiere el Tribunal Constitucional cuando dijo que la función esencial del refrendo es trasladar la responsabilidad del acto del Rey a la autoridad que lo refrenda.
Cuando el Rey va a comer, dormir, caminar, esquiar, navegar, soñar o incluso hacer el amor, el Gobierno no tiene nada que refrendar, de hecho, no lo ha hecho jamás, ni lo hará. Cuando El Rey Juan Carlos tuvo sus encuentros con Corina Larsen u otras mujeres, el Gobierno no refrendaba dichos encuentros, ni tampoco los viajes o traslados para mantenerlos.
La Constitución no establece que cada desplazamiento territorial del Rey tenga que ser previamente autorizado por el Gobierno, ni existe una norma legal que obligue al Rey a contar con autorización previa del Gobierno para sus desplazamientos dentro del territorio nacional. La interpretación restrictiva de esta cuestión supondría subordinar la función del Jefe del Estado a la discrecionalidad política del Ejecutivo, lo que contradice el equilibrio y la distribución de funciones consagradas en la Monarquía parlamentaria.
De hecho, la Ley 40/2015 contiene una disposición particularmente significativa: las competencias relativas a las relaciones con la Jefatura del Estado no pueden ser objeto de delegación administrativa ordinaria.
Esto refuerza que las relaciones institucionales con la Jefatura del Estado pertenecen a un ámbito especialmente reservado y no pueden tratarse simplemente como una competencia administrativa ordinaria de una autoridad territorial.
La diferencia no es meramente terminológica. Es decir, el refrendo cumple una función protectora del Monarca y no de restricción. El Rey no responde políticamente por los actos que realiza en ejercicio de sus funciones constitucionales, responde quien los refrenda.
Por tanto, el artículo 56.3 no puede utilizarse para crear una restricción que, la Constitución no establece expresamente.
Y en el supuesto de que un acto concreto del Rey necesite específicamente el refrendo no significa necesariamente que el desplazamiento físico que permite realizarlo quede sometido a autorización previa.
Si alguien, sostiene que el Gobierno puede impedir al Rey desplazarse a Ceuta, debe identificar la norma que le atribuye esa facultad. No basta con invocar genéricamente el refrendo, la dirección de la política de defensa, sus competencias sobre las Fuerzas Armadas o la seguridad del Jefe del Estado, porque ninguna de esas atribuciones equivale, por sí sola, a una potestad general para restringir la movilidad del Rey por todo el territorio español, incluida Ceuta.
La Constitución Española dice concretamente:
“Artículo 64
1. Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso.
2. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden”.
Sin embargo, esto no implica que todos los desplazamientos del Rey, requieran un permiso expreso del Gobierno, sino que el acto público o administrativo debe ser refrendado para evitar la posible responsabilidad penal del Rey emanada de ese acto.
Aplicado a la visita a Ceuta, el Rey podría viajar a Ceuta y en el supuesto de que tuviera que realizar algún acto institucional, dicha validez del acto institucional, quedaría supeditada al refrendo por parte del Gobierno para trasladar la responsabilidad penal del Rey. Incluso podría realizar el acto institucional sin refrendo del Gobierno y posteriormente, el Gobierno refrendarlo.
Aunque la buena práctica y el funcionamiento institucional saludable recomienden una coordinación entre el Rey y el Gobierno para facilitar la organización y evitar conflictos de competencias, esta no puede interpretarse como un requisito legal obligatorio de autorización previa para realizar cualquier acción como comer, beber, dormir o viajar.
El artículo 61.1 obliga al Rey a “desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas.”
Esta obligación vincula al Rey al orden constitucional, pero no establece una subordinación general de la persona del Rey al Gobierno, ni exige su autorización para desplazarse dentro de España. El Rey debe cumplir la Constitución, pero el Gobierno también está sometido a ella.
El artículo 61.1 no contiene ninguna cláusula según la cual el Rey deba solicitar autorización al Gobierno para desplazarse dentro de España.
El artículo 62.h de la Constitución establece que:
“Corresponde al Rey (...) el mando supremo de las Fuerzas Armadas.”
No se trata de una atribución inexistente o puramente implícita. Es una función expresamente constitucional. Esta potestad no equivale al mando operativo (que corresponde al Gobierno y al Presidente del Gobierno), pero tampoco puede reducirse a una fórmula carente de contenido jurídico. Una visita del Rey a las Fuerzas Armadas en Ceuta puede encajar, por tanto, en la posición constitucional que la Corona ocupa respecto de la institución militar.
Por tanto, la eventual presencia del Rey en Ceuta para conocer directamente la situación de las unidades militares, recibir información de sus mandos o transmitirles apoyo institucional presenta una conexión objetiva con una función constitucional del Monarca.
Además, el artículo 3 de la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional, reproduce esta atribución:
“Corresponden al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas y las demás funciones que en materia de defensa le confiere la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.”
Esto no significa que el Rey pueda sustituir al Gobierno en la dirección de la defensa. Pero tampoco permite ignorar el artículo 62.h.
El artículo 97 de la Constitución dice: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Tampoco el artículo 97 ofrece la restricción a desplazarse o viajar por territorio nacional.
La Ley Orgánica 5/2005 resulta especialmente reveladora porque regula expresamente las competencias del Rey y del Gobierno en materia de defensa. El artículo 3, reconoce el mando supremo al Rey. El artículo 5, atribuye al Gobierno la determinación de la política de defensa y la dirección de la Administración militar. El artículo 6, atribuye al Presidente del Gobierno la dirección de la política de defensa y la autoridad para ordenar, coordinar y dirigir la actuación de las Fuerzas Armadas.
Esta distribución demuestra que el legislador ha conocido y desarrollado la coexistencia de ambas posiciones.
Pero en ninguno de esos preceptos aparece una regla según la cual:
El Gobierno tenga que autorizar los desplazamientos territoriales del Rey.
La cuestión puede parecer más difusa cuando el desplazamiento se relaciona con las Fuerzas Armadas y tiene por objeto Ceuta. Supongamos entonces que el Rey pretende acudir a Ceuta en una situación particularmente delicada para:
· Conocer personalmente la situación de primera mano.
· Reunirse con mandos militares para conocer su sentir.
· Recibir información.
· Visitar instalaciones.
· Transmitir apoyo institucional a los miembros de las Fuerzas Armadas
· Cumplir la función representativa que corresponde al Jefe del Estado.
La finalidad está vinculada a las funciones constitucionales de la Corona.
El artículo 56.1 define al Rey como Jefe del Estado y símbolo de la unidad y permanencia del Estado.
El artículo 62.h atribuye al Rey “El mando supremo de las Fuerzas Armadas”, mientras que el artículo 97 atribuye al “Gobierno la Administración militar, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y sus leyes”.
Por tanto, una visita a las unidades militares de Ceuta puede poseer una dimensión constitucional propia.
Ahora bien, el reconocimiento de esa dimensión no autoriza al Rey a asumir las competencias del Gobierno, puede visitar, puede conocer, puede representar y puede ejercer las funciones que constitucional y legalmente le corresponden.
Pero la dirección política y estratégica de la defensa permanece en los órganos constitucionalmente competentes como establece la Ley Orgánica 5/2005 que desarrolla esta distribución distinguiendo entre el mando supremo del Rey y las competencias de dirección, empleo y conducción de las operaciones atribuidas al Gobierno y al Presidente del Gobierno.
Esto permite preservar simultáneamente los artículos 62.h y 97.
· No existe una contradicción necesaria entre ambos preceptos.
· La Constitución distribuye funciones.
· El Rey ostenta el mando supremo.
· El Gobierno dirige la política de defensa y la Administración militar.
· La Ley Orgánica 5/2005 concreta esta distribución.
Por ello, de la interpretación conjunta de estos artículos no se desprende una atribución al Gobierno que le permita impedir al Rey desplazarse a Ceuta. Una prohibición concreta exigiría una norma que la autorice expresamente y debería respetar las garantías constitucionales propias de toda restricción.
Por consiguiente, si el Rey quisiera acudir a Ceuta, incluso en un contexto de especial sensibilidad militar, no sería necesario obtener permiso del Gobierno para ello.
La seguridad puede ser un argumento que podría utilizarse para justificar una eventual oposición gubernamental al viaje.
Pero también aquí debe distinguirse entre dos cuestiones radicalmente diferentes. Proteger al Rey no es lo mismo que impedir al Rey desplazarse.
El Estado tiene el deber institucional de protección respecto del Jefe del Estado.
Ante un riesgo, debe adoptar las medidas de seguridad necesarias dentro del marco jurídico correspondiente.
Eso incluye:
· Escolta.
· Refuerzo de dispositivos policiales.
· Coordinación con las autoridades militares.
· Modificación de itinerarios.
· Control de accesos.
· Establecimiento de perímetros de seguridad.
Otras medidas adecuadas.
Pero convertir la existencia de un riesgo en una prohibición absoluta de desplazamiento constituye una medida cualitativamente distinta y desproporcionada.
El Estado puede y debe adoptar las medidas necesarias para proteger al Rey. Pero proteger un desplazamiento no es lo mismo que prohibirlo. Para pasar de una medida de protección a una restricción de la libertad de circulación es necesario encontrar una habilitación jurídica suficiente.
CONCLUSIÓN
La interpretación conjunta de los artículos 1.3, 56.1, 56.3, 61.1, 62.h, 64 y 97 de la Constitución, permite sostener que:
El Rey no necesita una autorización previa del Gobierno para desplazarse a Ceuta.
La visita del Rey a Ceuta sin permiso expreso del Gobierno es jurídicamente viable y plenamente coherente con la naturaleza del Jefe del Estado en una Monarquía parlamentaria. La ausencia de una autorización previa no contraviene el sistema constitucional, pues el refrendo no es un mecanismo de control previo sino un instrumento garantista de traslado de responsabilidad penal.
La carga jurídica de la cuestión no está en demostrar que el Rey tiene permiso para ir a Ceuta, sino en identificar la norma que permitiría al Gobierno impedírselo.
En ausencia de esa norma específica, no resulta jurídicamente sostenible transformar la interpretación aislada de un apartado, de un artículo (56.3) de la Constitución Española, en una posición constitucional del Gobierno para establecer un veto sobre los desplazamientos del Rey por todo el territorio nacional y más concretamente a Ceuta, ni en una fuente de restricciones que la Constitución no establece.
La Constitución Española no contiene ninguna disposición que someta los desplazamientos territoriales del Rey por España a una autorización previa del Gobierno.
